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生物多樣性保護 • 專家談丨強化頂層設計,建立全方位生物多樣性保護政策框架

發布時間:2020-11-06 14:39 來源:生態環境部網站

2020年9月30日,習近平總書記在聯合國生物多樣性峰會上發表重要講話,就我國生物多樣性保護闡明了中方立場,與各國分享了中國生物多樣性治理和生態文明建設的經驗,並倡導加強多邊合作,共同應對全球生物多樣性麵臨的嚴峻挑戰。總書記的講話,不僅體現了我國負責任的大國擔當形象,而且也為全球生物多樣性保護指明了方向。因此,習近平總書記的講話受到了全球的高度讚揚和廣泛關注。

  我國高度重視生物多樣性工作,建立了係統的生物多樣性保護政策體係。麵對全球生態環境風險,中國的政策體係及其實施經驗對後2020年全球各國生物多樣性保護具有重要借鑒意義。
  歸納起來,中國的生物多樣性保護政策體係可概括為以下5個方麵。
實施主體功能區戰略和製度,從空間保護與開發的視角,避免了生物多樣性豐富區被大規模開發利用。2010年,國務院印發《全國主體功能區規劃》,這是我國第一個國土空間開發總體規劃,將國土空間按開發方式分為優化開發區、重點開發區、限製開發區和禁止開發區4大類型。2017年,中共中央、國務院印發了《關於完善主體功能區戰略和製度的若幹意見》,要求將國家和省級層麵主體功能區戰略格局在市縣層麵精準落地。在規劃與實施中,將生物多樣性維護功能重要區域列入限製開發區域或禁止開發區,進行開發管製,從而從源頭上避免了生物多樣性豐富區被大規模開發利用。
建立“三區三線”管控體係,從空間利用的視角,保障了重要生態空間和生物多樣性豐富區的獨立性和免幹擾性。國土空間規劃是國家各類開發保護建設活動的基本依據。2015年,中共中央、國務院印發《生態文明體製改革總體方案》,明確提出“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容,全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體係”。2019年,中共中央、國務院印發《關於建立國土空間規劃體係並監督實施的若幹意見》,確立了國土空間規劃的地位和改革目標,從使用功能的視角將國土空間劃定為城鎮、農業和生態3大空間,並明確提出在3大空間的基礎上,劃定城鎮開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線,確立了“三區三線”國土空間管控體係,形成了國土空間規劃的核心內容。隨著國土空間規劃體係的逐步建立,“三區三線”的剛性管控作用日益凸顯。該管控體係的核心要點是,三區三線原則上不交叉、不重疊,這對保障生態空間的獨立性和和動植物的棲息地與生境不受或少受幹擾具有重要作用,為科學和有效保護生物多樣性奠定了重要基礎。
劃定並嚴守生態保護紅線,從實施層麵,永久保護重要生態空間和生物多樣性。生態保護紅線製度是我國生態文明建設一項重大政策創新。2011年,國務院印發《國務院關於加強環境保護重點工作的意見》,提出“在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線,對各類主體功能區分別製定相應的環境標準和環境政策”。2015年,《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》明確要求,“在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態紅線,確保生態功能不降低、麵積不減少、性質不改變”。《中華人民共和國國家安全法》規定,“國家完善生態環境保護製度體係,加大生態建設和環境保護力度,劃定生態保護紅線,強化生態風險的預警和防控”。生態保護紅線是保障和維護國家生態安全的底線和生命線,以生態服務供給、災害減緩控製、生物多樣性保護為主線,將生態功能極重要和極脆弱區域劃入生態保護紅線,並整合涵蓋各類自然保護地。從目前國家生態保護紅線頂層設計來看,至少95%以上的珍稀瀕危動植物保護地會被納入保護範圍。因此,生態保護紅線劃定是維護生物多樣性的重要基礎。也正因為如此,生態保護紅線不僅在國內受到高度關注,也在國際上受到廣泛關注。在去年召開的聯合國有關大會上,生態保護紅線被作為大會主要提案而受到關注。前不久,由國際生物多樣性保護專家聯合在著名《自然》雜誌上發文稱,中國高度重視生物多樣性保護,其經驗和做法對世界生物多樣性保護有重要展示價值,其中特別提到,中國創立了生態保護紅線製度,保護生物多樣性。
建立生物多樣性保護與扶貧協同發展模式,從開發與利用的角度,提升生物多樣性保護雙重功效。生物多樣性保護與扶貧是全球關注的熱點問題,也是關乎我國2020年能否全麵實現小康社會的重要問題。我國生物多樣性豐富的地區與貧困地區和生態脆弱區在空間上高度重合。因此,將生物多樣性保護與扶貧開發、改善民生相結合,既是扶貧的需要,也是保護生物多樣性的長久之計。早在2000年,原國家環境保護總局就提出並開展了生物多樣性保護與扶貧計劃,並因地製宜,通過生計替代及生態旅遊等方式減少對當地資源的依賴,保護生物多樣性,同時增加了當地百姓的收入,取得了良好的效果,逐步探索形成了多種生物多樣性保護與減貧協同推進模式。
建立和完善中國特色生態補償機製,促進區域生態公平,提升各地生物多樣性保護積極性。建立公平合理的生態補償製度是促進區域生態保護的基礎。近年來,我國關於生態補償機製建設提出了一係列決策部署。2016年,國務院辦公廳發布了《關於健全生態保護補償機製的意見》,2017年,《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若幹意見》頒布實施,明確要求“加大生態保護補償力度”。在這些政策的驅動下,國家及各地均在有序推進生態保護補償機製的完善和實施,補償領域不斷拓展,補償範圍不斷擴大,補償方式不斷豐富,資金分配不斷優化,生態補償製度框架已逐步形成。
  其中,很多生態補償製度與生物多樣性保護密切相關並付諸實施。如重點生態功能區生態補償在中央財政轉移支付的推動下已經基本建立起來;草原、森林、濕地等領域生態補償通過國家推動和自主探索也已全麵鋪開;公益林生態補償已實施2期,並且補償費用不斷提高。此外,禁牧補貼和草畜平衡獎勵、荒漠化補償試點、水生種質資源儲備補償、國家海洋自然保護區和海洋特別保護區的生態保護補償也都在逐步推開。這些補償製度的實施,對提升生物多樣性富集地區廣大群眾的保護積極性、保障區域生態公平發揮了重要作用。
  總之,我國在生物多樣性保護方麵,從空間管控、保護與利用、保護與補償等方麵,建立了完善的製度體係,對全球生物多樣性保護具有重要借鑒價值,對後2020生物多樣性保護具有重要作用和意義。